Xây dựng dự án Luật Ngân sách nhà nước (hợp nhất): Phân cấp phải gắn với nguồn lực, trách nhiệm giải trình và cơ chế kiểm tra, giám sát

Tổng Bí thư, Chủ tịch nước Tô Lâm, Thủ tướng Chính phủ Lê Minh Hưng và các đại biểu tham gia Phiên họp

Tại Phiên họp các đại biểu tập trung cho ý kiến về: Quan điểm, phạm vi, mức độ hợp nhất Luật Ngân sách nhà nước và Luật Đầu tư công; mức độ tích hợp, đổi mới cần đạt được sau khi hợp nhất; mối quan hệ, sự phù hợp giữa Luật Ngân sách nhà nước hợp nhất với các luật khác có liên quan. Các đại biểu cũng cho ý kiến về việc tích hợp kế hoạch đầu tư công với kế hoạch tài chính và dự toán ngân sách nhà nước; nguyên tắc phân bổ, điều chỉnh và quản lý nguồn lực trong kế hoạch tài chính 5 năm và hằng năm; mối quan hệ giữa niên độ ngân sách với quá trình thực hiện chương trình, dự án. Về phân cấp, phân quyền và thẩm quyền quyết định, điều hành ngân sách, đầu tư công; việc phân cấp gắn với nguồn lực, trách nhiệm và cơ chế kiểm tra, giám sát. Về các cơ chế trong chấp hành ngân sách gắn với bảo đảm kỷ luật tài chính ngân sách; nâng cao hiệu quả sử dụng ngân sách, đầu tư công; hệ thống thông tin, cơ sở dữ liệu và các quy định chuyển tiếp…

Góp ý về định hướng xây dựng dự án Luật Ngân sách nhà nước (hợp nhất), các đại biểu thống nhất  sự cần thiết hợp nhất Luật Ngân sách nhà nước và Luật Đầu tư công. Đây là chủ trương lớn, đúng đắn khi tiến hành tích hợp hai đạo luật quan trọng về ngân sách quốc gia, về đầu tư công, bảo đảm tinh gọn và dễ thực hiện. Việc hợp nhất hai luật này giúp tập trung đầu mối, đẩy mạnh phân cấp, phân quyền, giảm tầng nấc quản lý, giảm thủ tục hành chính, đồng thời nâng cao hiệu quả quản trị ngân sách nhà nước và đầu tư công.

Các ý kiến cũng thống nhất với định hướng tích hợp kế hoạch tài chính 5 năm và kế hoạch đầu tư công trung hạn; dự toán ngân sách nhà nước hằng năm và kế hoạch đầu tư công hằng năm; tích hợp việc ban hành nguyên tắc, tiêu chí, định mức chi đầu tư và chi thường xuyên nguồn ngân sách nhà nước trong một nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội.

Phân định rõ chi đầu tư phát triển và chi thường xuyên

Quan tâm đến quy định về phân định giữa chi đầu tư phát triển và chi thường xuyên, đại biểu Trần Thanh Hà – Đoàn ĐBQH thành phố Hà Nội cho biết, Điều 40 dự thảo luật cho phép một số nhiệm vụ được chi từ nguồn chi đầu tư phát triển hoặc chi thường xuyên trong trường hợp nguồn đầu tư công chưa được bố trí hoặc bố trí chưa đủ.

Đồng tình với hướng xử lý này vì tạo sự linh hoạt trong điều hành ngân sách, tuy nhiên, đại biểu đề nghị làm rõ hơn tiêu chí xác định bản chất của khoản chi. Một công việc thuộc chi đầu tư hay chi thường xuyên cần căn cứ vào mục đích sử dụng, việc có tạo lập hoặc làm tăng giá trị tài sản hay không, quy mô, tính chất và thời gian sử dụng. Đặc biệt, Điều 40 dự thảo luật đang sử dụng các cụm từ như “tổng kinh phí thực hiện lớn, nhỏ” và “các nhiệm vụ cần thiết khác”, do đó, đại biểu đề nghị quy định rõ hơn các tiêu chí chính ngay trong luật và giao Chính phủ quy định mức cụ thể và cách thức thực hiện để tránh cách hiểu và áp dụng khác nhau.

Thống nhất với quan điểm trên, đại biểu Phan Duy Anh – Đoàn ĐBQH thành phố Đà Nẵng cho biết, Điều 40 dự thảo luật quy định nhiệm vụ chi có tổng kinh phí thực hiện lớn được bố trí từ chi đầu tư phát triển khác; nhiệm vụ chi có tổng kinh phí thực hiện nhỏ được bố trí từ chi thường xuyên, giao Chính phủ quy định chi tiết.

Đại biểu phân tích, hai tiêu chí “lớn” và “nhỏ” chưa có nội hàm định lượng trong luật. Đây không đơn thuần là vấn đề kỹ thuật; ranh giới giữa hai nguồn quyết định một nhiệm vụ chi có phải thực hiện trình tự quyết định chủ trương đầu tư, quyết định đầu tư hay không. Đại biểu nhấn mạnh, khi ranh giới chưa rõ, thực tiễn phát sinh xu hướng ưu tiên bố trí từ nguồn chi thường xuyên đối với các nhiệm vụ mang tính chất đầu tư nhằm rút ngắn thủ tục. Xu hướng này làm sai lệch cơ cấu chi ngân sách và ảnh hưởng đến mục tiêu giảm tỷ trọng chi thường xuyên mà Quốc hội đã đề ra.

Hơn nữa, hiện nay, Nghị định số 104 năm 2026 của Chính phủ mới quy định mức 20 tỷ đồng đối với nhiệm vụ sửa chữa, cải tạo, chưa quy định đối với mua sắm tài sản và trang thiết bị. Do đó, đại biểu đề nghị luật quy định nguyên tắc xác định mức phân định hoặc giao Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành nghị quyết về nguyên tắc, tiêu chí, định mức phân bổ ngân sách; giao địa phương xác định mức cụ thể phù hợp với khả năng cân đối. Đồng thời, đề nghị quy định rõ hồ sơ, căn cứ xác định điều kiện nhiệm vụ chưa được bố trí hoặc bố trí chưa đủ từ nguồn chi đầu tư công và bảo đảm văn bản quy định chi tiết có hiệu lực cùng thời điểm với luật.

Giao thêm quyền cho địa phương đồng thời xác định rõ nguồn lực tài chính

Đối với quy định về phân cấp quyết định và điều chỉnh vốn đầu tư công ở địa phương, có ý kiến cho rằng, điểm b, khoản 2, Điều 31 quy định Hội đồng nhân dân tỉnh quyết định chi tiết danh mục và mức chi đầu tư công. Đại biểu cho rằng cần nghiên cứu cơ chế phân cấp linh hoạt hơn, không nhất thiết phải lựa chọn giữa việc Hội đồng nhân dân quyết định tất cả hoặc giao hết cho Ủy ban nhân dân. Theo đó, có thể quy định Hội đồng nhân dân quyết định tổng mức vốn, nguyên tắc phân bổ và các chương trình, dự án lớn; Ủy ban nhân dân được chủ động điều chỉnh những nội dung cụ thể trong phạm vi tổng mức Hội đồng nhân dân đã quyết, đồng thời phải công khai và báo cáo Hội đồng nhân dân.

Cũng quan tâm đến phân cấp, phân quyền, đại biểu Nguyễn Khánh Vũ – Đoàn ĐBQH tỉnh Quảng Trị đề nghị sửa đổi, bổ sung nguyên tắc phân cấp và phân bổ ngân sách cho ngân sách cấp xã. Dự thảo luật đã xác định ngân sách cấp xã là một trong ba cấp ngân sách thuộc hệ thống ngân sách nhà nước theo quy định tại Điều 7 và khoản 1, Điều 10. Vì thế, nội dung này cần được thể hiện đồng bộ, thực chất trong các quy định cụ thể của luật. Cơ bản thống nhất với quy định tại điểm r khoản 10 Điều 31 giao Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định nguyên tắc, tiêu chí và định mức phân bổ ngân sách của ngân sách địa phương, phù hợp với chủ trương đẩy mạnh phân cấp, phân quyền cho địa phương.

Tuy nhiên, đối với khoản chi thường xuyên, đại biểu đề nghị Quốc hội xem xét khung tối thiểu áp dụng thống nhất trong toàn quốc; đồng thời đề nghị bổ sung quy định giao Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành khung nguyên tắc, tiêu chí và định mức phân bổ chi thường xuyên tối thiểu để áp dụng thống nhất cho cấp xã trên toàn quốc, có quy định hệ số điều chỉnh đối với các khu vực đặc thù; Quy định rõ Hội đồng nhân dân cấp tỉnh căn cứ khung quy định của Ủy ban Thường vụ Quốc hội để cụ thể hóa định mức phân bổ cho từng đơn vị hành chính cấp xã thuộc phạm vi quản lý, bảo đảm không phân bổ thấp hơn mức tối thiểu do Trung ương quy định, kể cả những tỉnh chưa tự cân đối được ngân sách.

Nhiều ý kiến thống nhất quy định về phân cấp, phân quyền mạnh cho các địa phương nhằm giao quyền chủ động, linh hoạt cho địa phương trong việc quản lý, điều hành ngân sách, quyết định cho các hoạt động về đầu tư công, giảm cơ chế xin – cho, nhưng vẫn bảo đảm vai trò chủ đạo của ngân sách trung ương. Tuy nhiên, cần quy định chặt chẽ và rõ tiêu chí, điều kiện, nguyên tắc và trách nhiệm trong việc sử dụng ngân sách nhà nước, cũng như cơ chế kiểm soát, giám sát và bảo đảm kỷ cương, kỷ luật tài chính và đầu tư công.

Đại biểu Phạm Trọng Nhân – Đoàn ĐBQH TP.Hồ Chí Minh đề nghị làm rõ hơn mối quan hệ giữa quyền, nhiệm vụ, và bảo đảm nguồn lực thực hiện. Dự thảo đã có nguyên tắc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi và yêu cầu xác định nguồn tài chính khi phát sinh chính sách làm tăng chi. Đồng tình với quy định này, nhưng đại biểu đề nghị bổ sung tại Điều 10 dự thảo luật nguyên tắc: khi luật, nghị quyết của Quốc hội giao thêm nhiệm vụ, quyền hạn hoặc cơ chế, chính sách đặc thù cho chính quyền địa phương thì đồng thời xác định rõ nguồn tài chính, nhiệm vụ chi và cơ chế ngân sách để bảo đảm thực hiện.

“Tôi cho rằng đây không chỉ là nguyên tắc phân cấp ngân sách, mà còn là yêu cầu đối với chính quá trình xây dựng luật. Không nên trao thêm thẩm quyền trước rồi sau đó mới xử lý bài toán tài chính. Phân quyền chỉ thực chất khi quyền, nguồn lực và trách nhiệm được thiết kế đồng thời”, đại biểu Phạm Trọng Nhân nêu quan điểm.

Xây dựng luật theo nguyên tắc quản lý ngân sách và đầu tư dựa trên kết quả thực tế

Thống nhất với chủ trương tích hợp hai luật, đồng thời để cụ thể hóa chủ trương của Đảng, đại biểu Nguyễn Thành Trung – Đoàn ĐBQH tỉnh Lào Cai đề nghị Cơ quan soạn thảo nghiên cứu thiết kế dự thảo luật theo các nguyên tắc chuyển dịch toàn diện sang quản lý ngân sách và đầu tư dựa trên kết quả thực tế.

Đại biểu nhấn mạnh, cần lấy hiệu quả kinh tế – xã hội làm thước đo để phân bổ và đánh giá nguồn lực. Việc giao vốn không thể căn cứ vào các danh mục cơ học hay cơ chế “xin – cho”, mà trên báo cáo đánh giá tác động kinh tế – xã hội định lượng trước khi phê duyệt. Trong đó, cần ưu tiên bố trí vốn cho những dự án có hiệu quả kinh tế – xã hội, giải quyết được nhiều điểm nghẽn hạ tầng.

Cùng với quy định trách nhiệm của người đứng đầu, đại biểu đề nghị gắn liền với cơ chế bảo vệ cán bộ đổi mới, sáng tạo, dám nghĩ, dám làm. Xác định rõ người đứng đầu cơ quan chủ quản, chủ đầu tư không chỉ chịu trách nhiệm về tính hợp pháp của hồ sơ, mà còn phải chịu trách nhiệm về tính hiệu quả thực tế của công trình sau khi công trình đưa vào vận hành. Luật cũng phải thiết kế một cơ chế an toàn, nếu người đứng đầu chứng minh được việc điều chỉnh quy trình là vì lợi ích của dự án, không có động cơ vụ lợi, tham nhũng, mang lại hiệu quả cho Nhà nước sẽ được miễn trừ trách nhiệm pháp lý đối với các vi phạm thủ tục hành chính thông thường.

Trên cơ sở đó, đại biểu đề nghị Cơ quan soạn thảo xem xét, nghiên cứu bổ sung các điều khoản cụ thể của dự thảo luật theo hướng: Bổ sung nguyên tắc quản lý theo kết quả đầu ra tại Điều 9: Ngân sách nhà nước được quản lý theo kết quả thực hiện nhiệm vụ. Việc lập, phân bổ, chấp hành và quyết toán ngân sách đối với các nhiệm vụ áp dụng cơ chế này phải căn cứ vào đầu ra, kết quả và hiệu quả thực hiện nhiệm vụ được giao gắn với định mức kinh tế – kỹ thuật do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành. Bổ sung một điều mới sau Điều 13 về quản lý ngân sách theo kết quả thực hiện nhiệm vụ, trong đó quy định về nội hàm, điều kiện và lộ trình thực hiện.

Đại biểu đề nghị bổ sung một điểm tại khoản 2, Điều 89 về xét duyệt quyết toán ngân sách nhà nước năm. Đây là quy định quan trọng để bảo đảm và thúc đẩy việc chuyển dịch quản lý ngân sách theo kết quả và hiệu quả đầu ra. Đồng thời, bổ sung quy định về cá thể hóa trách nhiệm đối với kết quả cuối cùng và cơ chế miễn trừ trách nhiệm của người đứng đầu quy định tại Điều 35; bổ sung quy định cụ thể về điều kiện, thủ tục thực hiện cơ chế miễn trừ trách nhiệm tại Điều 72.

“Chỉ khi chúng ta mạnh dạn thay đổi nguyên tắc từ kiểm soát hành vi sang kiểm soát kết quả, chúng ta mới có thể tạo ra một động lực mới, giải phóng năng lực sáng tạo của bộ máy và đưa dòng vốn đầu tư công thực sự trở thành động lực dẫn dắt các nguồn lực xã hội cho sự phát triển của đất nước”, đại biểu Nguyễn Thành Trung khẳng định…

Hợp nhất phải thực chất, khắc phục được sự giao thoa, chồng chéo giữa quy trình ngân sách và đầu tư công

Phát biểu kết luận nội dung thảo luận, Phó Chủ tịch Quốc hội Nguyễn Thị Hồng nêu rõ, qua thảo luận tại tổ và hội trường, các ý kiến cơ bản tán thành sự cần thiết nghiên cứu hợp nhất Luật Ngân sách Nhà nước và Luật Đầu tư công, đồng thời tập trung cho ý kiến vào một số nhóm vấn đề chính:

Về việc hợp nhất, các đại biểu nhấn mạnh việc hợp nhất phải thực chất, khắc phục được sự giao thoa, chồng chéo giữa quy trình ngân sách và đầu tư công, cắt giảm thủ tục, gắn kế hoạch tài chính 5 năm với kế hoạch đầu tư công trung hạn, kế hoạch đầu tư công hằng năm với dự toán ngân sách hằng năm; đồng thời rà soát hợp lý ranh giới giữa chi đầu tư và chi thường xuyên.

Về phân cấp, phân quyền, đại biểu đề nghị phân định rõ thẩm quyền của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Hội đồng Nhân dân và Ủy ban Nhân dân các cấp. Phân cấp phải gắn với nguồn lực, trách nhiệm giải trình và cơ chế kiểm tra, giám sát. Tiếp tục rà soát những nội dung cần quy định ngay trong Luật và những nội dung có thể giao Chính phủ quy định chi tiết, đảm bảo đúng thẩm quyền và linh hoạt trong thực hiện.

Về cơ chế điều hành ngân sách, các ý kiến tập trung vào phạm vi, điều kiện, thẩm quyền sử dụng dự phòng ngân sách, quỹ dự trữ tài chính, nguồn tăng thu, điều chỉnh dự toán và chuyển nguồn; đề nghị tiếp tục rà soát để vừa tăng tính chủ động trong điều hành, vừa bảo đảm kỷ luật, kỷ cương và an toàn tài chính, khắc phục tình trạng chuyển nguồn lớn, kéo dài.

Về hiệu quả sử dụng ngân sách và đầu tư công, đại biểu Quốc hội đề nghị tăng cường quản lý theo mục tiêu, kết quả đầu ra và hiệu quả sử dụng nguồn lực. Đối với đầu tư công, cần đánh giá trong toàn bộ quá trình từ chuẩn bị, thực hiện đến sau đầu tư, gắn với tiến độ, chất lượng, hiệu quả và trách nhiệm. Đối với chi thường xuyên, cần gắn việc phân bổ và sử dụng ngân sách với kết quả thực hiện nhiệm vụ.

Ngoài ra, một số đại biểu cho ý kiến về phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi và tỷ lệ phân chia; việc sử dụng ngân sách địa phương cho các nhiệm vụ, dự án có tính chất liên vùng, liên tỉnh; cơ chế tài chính, ngân sách đối với các đô thị lớn, địa bàn động lực; nguồn thu của đơn vị sự nghiệp công lập, vốn ODA, chuyển đổi số và dữ liệu ngân sách; đồng thời đề nghị tiếp tục rà soát tính thống nhất với pháp luật về nợ công, tài sản công, PPP, quản lý thuế và các pháp luật có liên quan.

Phó Chủ tịch Quốc hội Nguyễn Thị Hồng cho biết, các ý kiến của đại biểu Quốc hội tại tổ và tại hội trường sẽ được tổng hợp trong  báo cáo chung; trên cơ sở đó, đề nghị Chính phủ chỉ đạo Bộ Tài chính phối hợp chặt chẽ với các cơ quan của Quốc hội rà soát, nghiên cứu đầy đủ ý kiến của các đại biểu Quốc hội, xây dựng báo cáo tiếp thu, giải trình trong hồ sơ dự án Luật hoàn chỉnh. Chính phủ chỉ đạo tiếp tục rà soát, đánh giá tác động, hoàn thiện đầy đủ hồ sơ dự án Luật theo quy định để trình Ủy ban Thường vụ Quốc hội và Quốc hội xem xét, thông qua tại kỳ họp thứ 2, Quốc hội khóa XVI.