Phát biểu khai mạc Phiên họp, Chủ nhiệm Ủy ban Pháp luật và Tư pháp Phan Chí Hiếu cho biết, dự án Luật Phát triển đô thị đã được Quốc hội thảo luận, cho ý kiến tại Tổ và Hội trường. Chính phủ đã có Báo cáo giải trình, tiếp thu, chỉnh lý dự thảo Luật theo ý kiến của các đại biểu Quốc hội và trình Ủy ban Thường vụ Quốc hội tại Phiên họp thứ 5 ngày 17/8/2026.
Ngày 15/8/2026, Chính phủ đã có Tờ trình số 563 về cơ chế, chính sách đối với dự án xây dựng khu đô thị lấn biển để tích hợp vào Luật Phát triển đô thị. Và tại Phiên họp thứ 5 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội (ngày 17/8/2026), trên cơ sở Tờ trình của Chính phủ, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã đồng ý về chủ trương đối với đề xuất của Chính phủ và giao Ủy ban Pháp luật và Tư pháp chủ trì, phối hợp với Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội thực hiện việc thẩm tra các nội dung theo Tờ trình số 563 của Chính phủ để báo cáo Ủy ban Thường vụ Quốc hội.
Với tinh thần đó, Chủ nhiệm Ủy ban Phan Chí Hiếu nêu rõ, Ủy ban Pháp luật và Tư pháp tổ chức Phiên họp toàn thể lần thứ 12 theo hình thức trực tiếp kết hợp trực tuyến để thẩm tra nội dung này.
Tạo khuôn khổ pháp lý ổn định để hình thành các cực tăng trưởng mới gắn với biển
Trình bày Tờ trình tóm tắt về cơ chế, chính sách đối với dự án xây dựng khu đô thị lấn biển để tích hợp vào dự án Luật Phát triển đô thị, Thứ trưởng Bộ Tài chính Trần Quốc Phương cho biết, việc xây dựng cơ chế, chính sách nhằm thể chế hóa Nghị quyết số 20-NQ/TW về xây dựng và phát triển Việt Nam trở thành quốc gia biển mạnh, Nghị quyết số 21-NQ/TW về quản lý, khai thác hiệu quả không gian lần biển như một nguồn lực phát triển mới và Kết luận số 18-KL/TW về khơi thông, giải phóng nguồn lực cho tăng trưởng.
Theo Thứ trưởng Bộ Tài chính, về thực tiễn lấn biển tạo đảo nhân tạo là phương thức nhiều quốc gia đã áp dụng để mở rộng không gian phát triển; các dự án này này đều có quy mô vốn đặc biệt lớn, thời gian thực hiện kéo dài và được điều chỉnh bằng khuôn khổ pháp lý riêng. Việt Nam có hơn 3.260 km bờ biển nhưng quỹ đất ven biến tại các đô thị lớn ngày càng hạn hẹp; khu đô thị lấn biển vừa tạo quỹ đất mới, vừa tạo cực tăng trưởng thu hút nhà đầu tư chiến lược, vốn, công nghệ và nhân lực chất lượng cao, góp phần thực hiện mục tiêu tăng trưởng hai con số.
Qua rà soát, trước mắt có 03 đặc thù cần được xem xét, xử lý: (1) đảo chưa tồn tại trên thực địa khi lập quy hoạch, trong khi quy chuấn kỹ thuật quốc gia xây dựng cho điều kiện đất liền; (2) quy mô vốn lớn, thời gian thu hồi vốn kéo dài; (3) khối lượng vật liệu san lấp rất lớn. Do đó, cơ chế đề xuất chỉ điều chỉnh những vấn đề đặc thù của việc hình thành khu đô thị trên đảo nhân tạo, không điều chỉnh hoạt động lấn biển nói chung.
Về nội dung cơ chế, chính sách, Thứ trưởng Bộ Tài chính Trần Quốc Phương cho biết, ngoài đề nghị bổ sung khu đô thị lấn biển vào phạm vi điều chỉnh, bổ sung trách nhiệm của chính quyền cấp xã nơi có khu đô thị lấn biển trong tổ chức thực hiện, kiểm tra, giám sát và bãi bỏ quy định các nội dung có liên quan đến Nghị quyết số 259/2025/QH15 sẽ hết hiệu lực kể từ ngày Luật này có hiệu lực, dự thảo đề xuất bổ sung thêm 4 cơ chế, chính sách phát triển khu đô thị lấn biển vào Luật Phát triển đô thị, gồm 3 Điều.
“Việc xem xét ban hành cơ chế, chính sách này có ý nghĩa quan trọng nhằm tạo khuôn khổ pháp lý ổn định để hình thành các cực tăng trưởng mới gắn với biển, huy động hiệu quả nguồn lực ngoài ngân sách nhà nước, đồng thời bảo đảm quản lý chặt chẽ tài nguyên biển, bảo vệ môi trường, quốc phòng, an ninh”, Thứ trưởng Bộ Tài chính nhấn mạnh.
Bảo đảm hoạt động lấn biển không làm thay đổi chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai, tài nguyên và không gian biển
Thẩm tra nội dung này, các thành viên Ủy ban Pháp luật và Tư pháp cơ bản tán thành sự cần thiết có cơ chế, chính sách đặc thù để triển khai dự án xây dựng khu đô thị lấn biển, mở rộng không gian phát triển, huy động nguồn lực ngoài ngân sách.
Tuy nhiên, để có cơ sở tích hợp nội dung này vào Luật Phát triển đô thị, các ý kiến đề nghị cần xác định rõ mục tiêu chính sách nhằm mở rộng quỹ đất đô thị; hình thành một loại hình đô thị có chức năng, cơ chế quản lý riêng hay chủ yếu ưu đãi, hỗ trợ để thu hút nhà đầu tư thực hiện dự án. Việc chưa xác định rõ mục tiêu dẫn đến sự không thống nhất giữa Tờ trình của Chính phủ và cách thiết kế Chương IV của dự thảo Luật.
Về phạm vi điều chỉnh và đối tượng áp dụng, các thành viên Ủy ban Pháp luật và Tư pháp cho rằng, phạm vị điều chỉnh quy định tại Điều 1 của dự thảo Luật Phát triển đô thị như đã trình Quốc hội thảo luận đã đủ để bao quát nội dung Chính phủ đề nghị bổ sung về khu đô thị lấn biển. Do đó, đề nghị không nên bổ sung “khu đô thị lấn biển” thành một đối tượng điều chỉnh độc lập hoặc thiết kế một chế độ pháp lý riêng trong Luật, mà chỉ nên coi đây là một loại dự án đầu tư tại các địa phương thuộc phạm vi áp dụng của Luật này.
Đồng thời, cần cân nhắc có chính sách đối với hoạt động lấn biển từ bờ để mở rộng đất phát triển đô thị, không chỉ lấn biển tạo đảo nhân tạo. Việc chỉ ưu đãi cho đảo nhân tạo có thế tạo động cơ lựa chọn phương án có chi phí, rủi ro và tác động môi trường cao hơn.
Về sự phù hợp với chủ trương, đường lối của Đảng, tính hợp hiến, tính hợp pháp, tính thống nhất với hệ thống pháp luật, các ý kiến chưa phát hiện quy định trái Hiến pháp hoặc điều ước quốc tế, nhưng nhận thấy còn nhiều khoảng trống pháp lý cần được xử lý.
Thứ nhất, phải bảo đảm hoạt động lấn biển không làm thay đổi chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai, tài nguyên và không gian biển; bảo đảm lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, sử dụng tiết kiệm tài nguyên và bảo vệ môi trường.
Thứ hai, pháp luật đất đai hiện hành chưa xử lý đầy đủ các vấn đề đặc thù của đảo nhân tạo tách biệt với đất liền, như địa giới hành chính, đưa diện tích lấn biển vào quy hoạch sử dụng đất, thời điểm xác lập quyền sử dụng đất, xác định giá đất và nghĩa vụ tài chính, xử lý diện tích bị xói lở hoặc ngập do nước biển dâng, cũng như xử lý đất đai và tài sản khi dự án hết thời hạn.
Thứ ba, cần làm rõ mối quan hệ giữa khái niệm “lấn biển” và “đảo nhân tạo”, bởi pháp luật đất đai đang tiếp cận lấn biển như hoạt động tạo lập đất, trong khi Luật Biển Việt Nam coi đảo nhân tạo là công trình trên biển.
Thứ tư, phải bảo đảm tuyệt đối các yêu cầu về quốc phòng, an ninh, chủ quyền, an toàn hàng hải và nghĩa vụ quốc tế; đặc biệt không xây dựng đảo nhân tạo gây trở ngại cho các tuyến hàng hải quốc tế thiết yếu. Các yêu cầu này cần được đặt ra xuyên suốt từ quy hoạch, đầu tư, xây dựng đến quản lý, vận hành.
Tiếp tục làm rõ hoặc cân nhắc thận trọng các cơ chế ưu đãi, đặc thù
Về nội dung các cơ chế, chính sách phát triển khu đô thị lấn biển, liên quan đến tiêu chí dự án và năng lực nhà đầu tư, dự thảo lấy mức 100.000 tỷ đồng vốn đầu tư làm tiêu chí chủ yếu để xác định dự án được hưởng cơ chế đặc thù.
Các đại biểu cho rằng, tiêu chí này chưa phản ánh đầy đủ quy mô và mức độ rủi ro của dự án lấn biển. Đề nghị nghiên cứu kết hợp các tiêu chí về diện tích và vị trí lấn biển, quy mô dân số và hạ tầng, quốc phòng – an ninh, an toàn hàng hải, điều kiện địa chất – thủy văn, tác động đến hệ sinh thái, khả năng ứng phó biến đổi khí hậu, nguồn vật liệu và năng lực tài chính, kỹ thuật, kinh nghiệm của nhà đầu tư.
Đối với nhà đầu tư chiến lược, cần thống nhất điều kiện với các quy định khác tại Chương II của dự thảo Luật; không nên giảm tỷ lệ vốn chủ sở hữu chỉ vì dự án có quy mô vốn lớn hơn. Đồng thời, phải có biện pháp kiểm soát chặt việc thay đổi nhà đầu tư, chuyển nhượng dự án và bảo đảm nhà đầu tư được lựa chọn thực sự có năng lực thực hiện dự án trong suốt vòng đời.
Về các cơ chế ưu đãi, đặc thù được đề xuất, các thành viên Ủy ban Pháp luật và Tư pháp cho rằng, một số cơ chế cần tiếp tục làm rõ hoặc cân nhắc thận trọng như thử nghiệm có kiểm soát, cửa hàng miễn thuế vì nội dung chính sách không rõ, thiếu cơ sở để triển khai áp dụng. Đối với nội dung liên quan đến quy hoạch, đề nghị không cho phép tùy nghi áp dụng chỉ tiêu khác quy chuẩn kỹ thuật quốc gia nếu chưa xác định rõ nội dung, điều kiện, giới hạn và cơ chế kiểm soát.
Về tính khả thi và yêu cầu về kiểm soát đối với dự án, các ý kiến nhận thấy, dự thảo đang tập trung nhiều vào ưu đãi, hỗ trợ và thu hút đầu tư nhưng chưa có sự đầu tư tương xứng đối với các cơ chế quản lý, vận hành và kiểm soát rủi ro. Do đó, đề nghị cần làm rõ trách nhiệm và nguồn lực để duy tu, bảo trì hạ tầng biển; cung cấp dịch vụ thiết yếu; xử lý xói lở, nước biển dâng, sự cố môi trường; cũng như phương án khi nhà đầu tư mất khả năng thực hiện hoặc dự án bị đình trệ. Chính quyền địa phương cũng cần được đánh giá về năng lực tổ chức bộ máy, nhân lực chuyên môn để quản lý một khu đô thị có tính chất đặc biệt về dân cư, an ninh, thiên tai, cứu hộ, môi trường và hạ tầng.
Ngoài ra, các đại biểu đề nghị Cơ quan chủ trì soạn thảo tiếp tục hoàn thiện Báo cáo Đánh giá tác động và bổ sung vào Hồ sơ ý kiến, kết luận của cấp có thẩm quyền để bảo đảm đủ cơ sở cho đại biểu Quốc hội thảo luận và biểu quyết.
Kết luận Phiên họp này, Chủ nhiệm Ủy ban Pháp luật và Tư pháp Phan Chí Hiếu nêu rõ, các thành viên Ủy ban Pháp luật và Tư pháp cùng các đại biểu nhất trí cao với sự cần thiết có cơ chế, chính sách đặc thù với nhiều ưu đãi nhất định để thực hiện các dự án xây dựng khu đô thị lấn biển, đồng thời, tạo điều kiện phát triển đô thị lấn biển; nhất trí với sự cần thiết tích hợp vào dự án Luật Phát triển đô thị.
Cho rằng, đây là chính sách mới với nhiều nội dung mới, Chủ nhiệm Ủy ban Phan Chí Hiếu đề nghị Cơ quan chủ trì soạn thảo tiếp tục khẩn trương bổ sung các tài liệu để đảm bảo Hồ sơ đầy đủ, chặt chẽ; đề nghị trong Tờ trình cần xác định rõ hơn mục đích xây dựng, ban hành các quy định về cơ chế, chính sách để tích hợp trong Luật Phát triển đô thị.
Nội dung của các cơ chế, chính sách cơ bản phù hợp với các chủ trương, đường lối của Đảng, đảm bảo tính hợp hiến, tính hợp pháp. Để đảm bảo tính thống nhất với hệ thống pháp luật, Chủ nhiệm Ủy ban Phan Chí Hiếu đề nghị Cơ quan chủ trì soạn thảo rà soát kỹ các luật có liên quan, nhất là trong lĩnh vực đất đai, tài nguyên và môi trường, biển và hải đảo, đầu tư, xây dựng… để đảm bảo tính đồng bộ. Cùng với đó, đề nghị Cơ quan chủ trì soạn thảo đánh giá kỹ tác động của các quy định của dự án như tác động môi trường, tác động về an ninh – quốc phòng, tác động về nguồn lực…
Trên cơ sở các ý kiến phát biểu tại Phiên họp, Chủ nhiệm Ủy ban Pháp luật và Tư pháp đề nghị Thường trực Ủy ban Pháp luật và Tư pháp tiếp tục hoàn thiện Báo cáo thẩm tra và theo dự kiến, Ủy ban Thường vụ Quốc hội sẽ cho ý kiến bằng văn bản về nội dung này; đề nghị Cơ quan chủ trì soạn thảo khẩn trương hoàn thiện Hồ sơ, chuẩn bị Báo cáo ý kiến tiếp thu, giải trình để kịp thời trình Quốc hội xem xét.
Bích Ngọc - Vũ Hiếu